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浅谈独立行使检察权的保障机制

重庆市黔江区人民检察院 杨宗福

独立行使检察权是指检察机关独立于其他机关、团体和个人，检察机关及其检察官在行使检察权时，只服从法律，不受任何其他机关、团体和个人的干涉。检察机关独立行使检察权有明确的法律依据，宪法第131条、刑事诉讼法第5条都做了相应的规定。但在现实中，独立行使检察权并没有得到有效的保障，不同程度地影响了检察机关维护公平正义的形象。本文拟从独立行使检察权的内涵、阻碍及原因、保障机制等方面进行浅显的探究，以期对正在进行的检察改革有所裨益。
■当前独立行使检察权的内涵
由于国家制度、政治体制和检察制度等各个方面的原因，我们所说的当前我国的独立行使检察权，只能是一种特殊样式的检察独立。具体表现为：
是业务独立而非政治独立。我国宪法和法律并未肯定检察院在国家基本权力结构中的独立。因为我们国家结构形式上，实行的是人大监督下的“一府两院”制。检察院相对于立法机关并非相互制衡的分权关系而系下位对上位的关系。检察官法律职务由人大任免，检察院向人大报告工作并接受其监督。在实质的权力关系上，所有国家机关必须接受中国共产党的领导，检察院与检察工作也不例外。虽然党的领导方式受到一定的限制，但检察院并不享有政治结构上即国家权力关系上的独立，这应无疑义。宪法和法律只是肯定了检察院在行使其职权时某种独立性，实际就是行使检察权过程中的业务性独立。这突出显示了我国检察院独立行使检察权的基本样态。
是检察院独立而非检察官独立。独立行使检察权应当包含检察院的独立和检察官的相对独立。尽管我们推行了主诉（主办）检察官制度，但是主诉（主办）检察官在行使职权过程中其权力也是有限的，也不能说是完全独立办案。因为在我国当今情况下，这在根本上由大的体制背景所决定，而且与检察官总体素质不高、对社会责任的承担能力较弱等状况相适应。
是有限独立而非充分独立。即使就业务性而言，这种独立也是有限的。这种有限性主要是因为，业务独立对政治独立存在一种依存关系，如果没有国家体制上的独立性，在检察权行使过程中也很难完全避免非程序化的干预。因为对检察院具有上位关系的权力实体可能利用直接指导、人事任免、经费控制等权力来通过检察院贯彻其意志。虽然这些权力实体可以自我抑制不一定是始终有效的，尤其在那些重大、敏感的刑事案件中。除了这种具有根本意义的体制性制约，我国当前的独立行使检察权还受到其他如检察体制障碍、经费保障不足且财政供应体制不顺、检察官资质与身份保障不够等多方面的限制，从而造成其独立行使检察权的程度十分有限。
■独立行使检察权的阻碍及原因
现实表明，影响独立行使检察权的现象还依然存在，检察院依法独立行使职权还有一定的阻力和障碍。主要表现在：
行政以权压法、干扰检察。不少地方行政首脑把检察院视为自己所属的一个部门，有的打着党委(政法委) 、政府的旗号，公然非法无理地干涉检察活动，运用手中的权力对检察院施加压力，甚至将自己凌驾于法律和检察院之上，强迫检察院按自己的意志办案，从而造成不公正的法律后果。
有关部门以监督为名，行干预之实。人民检察院接受国家权力机关的监督无可厚非，但是，有的领导个人以监督为名，肆意干预，甚至操纵检察院办案，要求检察院在办案过程中“言听计从”，采取具体的事前、事中干预，使检察院无所适从。
地方保护主义横行，严重扰乱了检察权的独立行使。某些机关和行政主管部门，对检察院进行无理控制和干涉，要求检察院为当地的利益服务，否则就指责检察院，或者在人财物等方面进行刁难，卡检察院的脖子，致使检察院独立行使检察权十分困难。
检察院办案等经费严重不足，难以独立行使检察权。目前西部地区财政普遍吃紧，这些地方的检察院尤其是基层检察院的办案经费严重不足，物质技术装备十分落后，有的检察院连起码的工作生活条件难以保障。极个别检察院不能正确对待这类困难，搞利益驱动，提高办案“积极性”, 抢办经济案件；有的办案人员到发案单位吃、住、行，甚至拉赞助，报销开支。等等，不一而足。其结果是使得检察院不能理直气壮地秉公执法，从而严重损害了检察院的执法形象。
产生上述障碍的原因十分复杂，究其要者：一是法制不完善。独立行使检察权虽然已被确认为宪法原则，但是缺乏具体的法律制度保证实施。二是监督机制不健全。各级人大及其常委会对检察院的监督，宪法和有关组织法只有原则规定，但其监督方法、具体措施、操作手段、违法后果仍不明确，对监督也缺乏应有界线。在这种情况下，独立与监督之间必然发生种种冲突和不协调。三是体制不合理。现行检察院体制方面的问题较多，最根本的是检察院在国家政治体制中的法律地位至今尚不明晰。尽管宪法确认了“一府两院”的原则地位，但并未真正落实，事实上检察院的地位取决于当地主要领导对法律的认识和检察院检察长的资历和威信。有的地方党委、地方政府甚至把检察院当作自己所属的一个部门，其检察活动也就不得不受制于各个方面。四是没有足够的物质和社会保障。现行的检察院经费管理体制基本上沿袭多年来计划经济体制下的管理方式和标准，以致许多地方检察院办案缺乏经费，案件不能及时办结；出差无充足的交通工具和防卫手段，案卷材料和检察官人身安全经常受到威胁，在住房、子女入学和就业等方面检察官还有许多后顾之忧，这使得检察院还没有足够的力量来抵制外部的干扰以有效地实施独立行使检察权。五是检察官素质偏低，缺乏独立行使检察权的能力和水平。检察院自身也有少数检察人员在人情、权力关系的压力和物质利益的诱惑下，徇私枉法，加之个别地方检察院思想政治教育和专业培训工作跟不上，检察官的政治素质和业务素质也影响了独立行使检察权。
■独立行使检察权的保障机制
党的十六大提出“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，那么，检察机关如何才能独立行使检察权呢？用什么机制来作保障？笔者以为可从以下方面考虑：
改革党对检察工作的领导方式。坚持党对检察工作的领导是社会主义国家不可动摇的基本原则，也是社会主义检察制度的一大特色。然而，如何加强和改善党对检察机关的领导，应当结合检察机关的特点进行研究和探讨。党对检察工作的领导应该主要是政治领导。要坚持党对检察机关的政治领导，就必须结合检察工作的特点，探索党对检察机关的领导体制。党必须在宪法和法律的范围内活动，这既是国家的宪法原则，也是党的组织和活动原则。宪法和法律已经把检察权授予给人民检察院，党的各级组织就不应当突破宪法和法律的规定直接插手具体的办案活动，影响具体案件的处理。如果党委或政法委直接领导和监督具体案件的办理过程，不仅打破了公检法三机关之间的分工制约关系，而且实际上使公检法三机关成为党组织的一个部门。这样，党组织包办代替检察工作就在所难免了。鉴于此，是否可以考虑把党对检察工作的领导法制化，国家最高权力机关将党中央关于加强对检察工作领导的基本方针、政策上升为法律。一是明确规定地方各级党委领导检察工作的职责及其权限。二是明令禁止“以言代法，以权压法”和其他违法干预检察的行为，以及发生这种行为并造成一定后果应承担的法律责任。三是在坚持党“必须以宪法为根本活动准则”和“党必须在宪法和法律范围内活动”的根本原则的前提下，党委或政法委对有影响的重大案件可以提出意见，但不应作出决定，究竟如何处理，由检察院按法定程序办理；党委常委会成员、特别是政法委书记，分管政法的副书记以至书记，都不应对个案的处理作“指示”，以避免个人意志在无形中给检察人员形成压力；地方党委在领导检察工作中，遇有政策与法律不一致的问题时，应无条件服从法律，不能以“因地制宜，结合实际”为由而否定国家统一的法律；作为党委办事机构的政法委员会，不应成为高居于检察机关之上的一个领导机关，而对案件的处理发号施令。四是明确规定人民检察院抵制各种违法干预办案的权利、职责、办法、措施及其程序。
为此，笔者建议：最高人民检察院成立党的工作委员会领导全国检察院的工作，直接对中央负责。地方各级人民检察院改党组为党委，上级检察院党委领导下级检察院党委，使党对检察机关的领导系统化，以保障党的政治领导。这不失为改善和加强党对检察工作的领导的最佳途径。首先，它可以在一定程度上克服地方保护主义和各级党委或政法委对具体案件的诉讼活动的干涉，避免某些地方党委以人事任免权为后盾，直接操纵地方检察院，干涉检察工作的正常秩序。同时，完全可以保持党对检察工作的政治领导。其次，它有利于保持和提高检察机关的领导干部的专业素质和道德素质，避免从党务、行政、军队甚至企业调入一些没有专业资历的干部任检察机关的重要领导职务。再次，它有利于根据“干部管理专业化”的原则，彻底打破行政干部的管理模式，创新和改革检察人事制度，真正发挥考评与任免机制对检察队伍的筛选与引导职能，从而保持和提高检察官的专业素质和道德素质。
改革人大监督机制。当前各级人大对检察机关的监督，主要是依照法定程序任免检察机关的检察员、检察委员会委员、副检察长、检察长，听取和审议检察院工作报告，对检察院的执法情况进行专项执法检查，视察检察院工作等。这些监督措施，应当说发挥了督促检察机关严格依法办案的积极作用。但是，人大对个案的监督、个别人大代表干预检察院办案等，在一定程度上给检察院独立行使检察权带来了阻碍。为此，笔者建议全国人大常委会尽快出台法律，以规范各级人大对检察机关的监督程序，使其监督更加合理化和有力度，发挥其应有的积极的作用。
改革检察人事管理体制。按照我国现行的检察人员管理体制，检察官通常是由本级党委组织部门推荐考察，由本级人大选举或者本级人大常委会任命的，上级检察机关虽然也可以参与一定的意见，但是实际上最终还是由地方党委说了算。鉴于此，笔者认为，应将检察机关人事管理权限交给上级检察机关，由上级检察机关为主进行考察、推荐，按照法定程序选举、任命。为体现党管干部的原则，地方党委也可以向上级检察机关建议人选，或者协助上级检察机关进行考察，但是最终确定人选的权力应掌握在上级检察机关党委的手中。
改革检察财政管理体制。保证检察机关足够的经费和物质条件，是独立行使检察权的必不可少的重要保障。目前我国实行的是中央财政与地方财政分灶吃饭的财政体制，地方各级检察院的经费，列支于地方各级政府的财政。地方经济状况好的，该地检察院的业务、办案经费就较充足，检察人员的工资福利待遇就好。反之亦然，有的连工资都没有保障，就不谈福利待遇了。这势必导致受利益驱动办案，导致司法不公。还有，由于检察院的经济命脉掌握在当地政府财政部门手中，开展检察工作中如遇到行政部门干预，很难挺起腰杆进行有效抵制。我们应当认识到，检察院执的是国家的法，无论其等级高低，都是国家的而非地方的检察院。所以要改革检察机关经费管理体制，可以考虑由中央财政统一列支检察经费，由中央财政拨付最高人民检察院，用于全国检察院的业务和工资福利等开支。
改革检察人员职务保障机制。要真正实现独立行使检察权，必须改革检察官的职务保障机制，使得检察人员不至于因为依法办案、抵制法外干预而受到打击报复，也不至于因为生活拮据而易为非法利益所驱动。我国检察官法虽然对检察人员的职务保障作了原则性规定，但是由于规定得不够具体、全面，特别是缺乏严密的程序，在实践中往往起不到应有的保障作用。比如法律规定，检察官工资由国家专门规定，而检察官法颁布近十年了，国家至今也没有就此作出规定，检察官实际上与一般公务员执行的工资标准一样。为此，笔者以为，首要的是通过修改检察官法，将检察官的惩戒、辞退等条件和程序予以细化和合理化，并规定有效的救济程序。同时要在统一司法考试、推进检察职业专业化、精英化的进程中，有步骤地提高检察官的薪金和福利待遇，逐步实现高薪养廉，提高独立行使检察权的水平。
当然，要真正实现独立行使检察权，以上保障措施远远不够，还需要其他的配套措施。司法独立的程度表征着一个国家的法治化水平和现代化程度，在这个意义上，独立行使检察权是中国实现法治和现代化的关键之一。而独立行使检察权是法治的基石之一，那么独立行使检察权在中国的命运，将直接决定着法治中国的命运。


从食品安全法实施看刑事责任的完善

徐军


　　食品安全事关国计民生。已于6月1日施行的食品安全法将有效规范食品生产经营活动，但确保食品安全并非仅靠一部食品安全法即可奏效，本文作者从刑法角度探讨我国食品安全刑事责任的完善，对构建完整的食品安全法律体系不无借鉴意义。 经十一届全国人大常委会第七次会议审议通过的食品安全法于2009年6月1日起施行。食品安全法取代食品卫生法，是遏制食品安全事故的现实需要，标志着我国的食品安全工作进入了新阶段，彰显了国家进一步强化食品安全监管的决心和信心。食品安全法的主要内容，总的一点可以归结为强化食品以及食品相关产品的生产者、经营者以及监管者的食品安全法律责任。食品安全法具体明确规定了民事责任、行政责任，没有直接在相关条文中规定刑事责任，而是在第九十八条规定:“违反本规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这是属于一种统一刑法典的立法模式。食品安全法的这种刑事责任立法模式，应当说与我国目前朝着统一性、集中性方向发展的统一刑法典立法模式是相一致的。 从法律制度的角度讲，确保食品安全并非仅靠一部食品安全法即可奏效，而是需要更多的法律规范或是部门法从不同的领域和侧面与之相协调和衔接，以形成完整的确保食品安全的法律体系。笔者认为，食品安全法出台后，许多法律面临着调整和完善，刑法亦是如此。

　　现行刑法对食品安全规范滞后现行刑法关于食品安全刑事责任的规定，亟须与食品安全法协调之处主要表现在:

　　一是刑法中关于食品安全犯罪的罪名设置显示出滞后性，导致一些违反食品安全法的犯罪行为，难以准确定性。食品安全法中的食品安全，在主体上涉及到食品生产、加工、包装、运输、贮藏、销售和监管等人员;在对象上涉及到食品、食品添加剂、食品相关产品、食品运输工具等。而刑法中的食品安全的含义较窄，在生产、销售伪劣商品罪中所规定的食品安全犯罪，在主体上只涉及生产、销售人员，在对象上只涉及食品。食品安全法对食品以及食品添加剂、食品相关产品的生产经营者以及监管者规定了相应的义务，当他们违反义务应承担刑事责任时，在刑法中却不能找到恰当的罪名。例如，食品安全法规定，不得生产不符合安全标准的食品添加剂。问题是，如果违反该规定，并造成了严重后果，应当承担刑事责任，却并不能以生产有毒、有害食品罪或是生产不符合卫生标准的食品罪定性。当然，对此类行为可以以危险方法危害公共安全罪来定性，但这又落入了“口袋罪”的窠臼，因为从刑法理论上讲，所有食品安全犯罪的同类客体都是危害公共安全。刑事立法技术的日臻完善，要求对犯罪客体的划分越来越精细，避免“口袋罪”现象的出现，不能把所有的或大部分的食品安全犯罪都简单地以一罪来处理。
　　
　　二是刑法中有些食品安全类的犯罪的法定刑偏轻，有的甚至低于行政处罚。食品安全法中规定，生产、经营有毒有害食品行为，食品货值金额不足一万元的，处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。而刑法中生产、销售有毒、有害食品罪的罚金刑的规定却是，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金，明显轻于行政处罚。加大对食品安全违法犯罪行为的法律制裁，是完善食品安全立法的重要方向，而刑罚轻于行政处罚，显然与此背道而驰。

　　三是刑法对于食品安全类的犯罪处罚范围过窄，没有体现出预防为主的方针。我国刑法有关食品安全的犯罪更多地体现了传统刑法的色彩，而对食品安全的风险预防性却体现得不够，面临着一种对食品安全犯罪行为调控不力的危机。首先，我国刑法有关食品安全的犯罪行为绝大多数属于结果犯或具体危险犯，具有预防性的抽象危险犯并不多见。其次，食品安全法为了保障食品安全，对生产经营者规定了一系列的作为义务，但由于刑法有关食品安全的犯罪行为中，不作为型的犯罪很少，生产经营者即使不作为，且造成重大损害后果，也难以对其定罪判刑。再次，有关食品安全犯罪的预备行为难以入罪。 综上，食品安全法出台后，需要对刑法进行调整和完善，以形成食品安全法律责任体系的层级性、严密性和强力性，确保食品安全法律责任体系的无缝衔接，全方位构筑食品安全法律屏障。

　　应将食品安全法禁止的行为与刑法典相关条文联系起来 完善食品安全犯罪的刑事责任，关键在于如何将食品安全法禁止的行为与刑法典的相关条文联系起来。食品安全犯罪与传统犯罪不同，一旦发生就会造成巨大损害结果，对这类犯罪行为的规制，应当以预防为主，即只要行为可能造成损害危险，就应当对其进行刑事制裁。这种预防性的刑法制裁，其实也就是现在大陆法系国家比较流行的风险刑法理论或安全刑法理论所主张的内容。具体来说，主要包括以下几个方面:

　　一是在刑法分则第二章设专节规定违反食品安全标准罪，并增加相应的罪名。

　　食品安全犯罪不仅侵犯了社会主义市场经济秩序，更严重的是危害了公共安全。在司法实践中，一些食品安全犯罪，也恰恰是以以危险方法危害公共安全罪被定罪处罚的。如“三聚氰胺奶粉”事件中，被称为最大“元凶”的张玉军及其“下线”张彦章，就是被以危险方法危害公共安全罪分别判处死刑、无期徒刑的。根据食品安全法的规定，食品安全涉及食品生产经营、食品添加剂的生产经营、食品相关产品的生产经营、食品的安全管理、食品安全的监督管理等众多领域和环节，结合食品安全法第二十条、第二十七条等的规定，具体罪名应包括:非法生产、销售食品罪;生产、销售伪劣食品罪;生产、销售不符合卫生标准的食品罪;生产、销售有毒、有害食品罪;生产、销售不符合食品安全标准相关产品罪;违反食品安全标准管理罪;食品安全事故不报罪;出具虚假食品检验证明罪;食品安全监管失职罪等。

　　二是适当增加过失的食品安全犯罪。

　　我国刑法中有关食品安全的犯罪，如生产、销售伪劣产品罪，生产、销售不符合卫生标准的食品罪以及生产、销售有毒、有害食品罪等，都需要行为人在主观上具有故意。行为人不履行食品安全法查证查货的注意义务而导致食品安全事故的，并不能根据这些罪名进行处罚。因为没有履行查证查货义务，只是一种应当注意而没有注意，与生产、销售不符合卫生标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪的故意还是有相当差距，即应当注意而不注意还不能说明行为人在主观上具有故意，不管是对行为性质，还是对结果的故意。比较恰当的做法是放松对这些罪名在主观方面的要求，规定过失行为也能构成以上罪名。

　　三是适当增加不作为型的食品安全犯罪。

　　食品安全法对食品生产经营者规定了一系列的作为义务，其中比较重要的是生产经营者的查证查货义务、不安全食品的召回义务。对于生产经营者的查证查货义务，如果食品生产经营者违反这一义务而导致食品安全事故的，在生产、销售不符合卫生标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪可由过失构成的情况下，仍然可通过生产、销售不符合卫生标准的食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪予以刑法规制，因为应当查证查货而不履行该义务的，实际可纳入生产、销售不符合卫生标准的食品或有毒、有害食品的过失范围之内。但对于生产经营者拒不召回不安全食品的行为，却很难通过目前的一些罪名进行有效规制。因为现代工业化的食品生产是一个比较复杂的过程，有时虽然食品生产者严格按照食品安全法的规定进行了生产，仍然难以避免可能出现一些危害人体健康的食品，尤其是食品添加剂的使用，有时很难在规定时间内对其危害性作出准确评估。即不安全食品的产生实际有两种可能性，一种是因为食品生产销售者的故意或过失行为所导致的，另一种是很难证明食品生产销售者在生产销售时具有故意或过失的行为导致的。对于因为后一种可能性所产生的不安全食品，即使将过失生产销售不符合卫生标准的食品、有毒有害食品的行为纳入刑法规制范围，也因为很难证明食品生产者在主观上具有故意或过失，而很难对其进行刑法规制。将生产经营者拒不召回不安全食品的行为予以犯罪化，除了可以促使食品生产销售者在发现不安全食品后积极防止、减少危害结果的发生外，还可以对一些后来发现所生产的食品具有危害性，但却难以证明生产者具有主观过错，而且也造成严重后果的行为进行刑法规制。

　　四是适当提高有些食品安全犯罪的法定刑，特别是要消除刑罚低于行政处罚的现象。对食品安全犯罪行为致人重伤、死亡或有其他严重后果的，均要设定处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑的量刑幅度，并要全面提高罚金刑的金额，最低不能低于食品安全法所规定的罚款额度，以体现出刑罚是维护食品安全最严厉的法律制裁手段。 五是适当惩处一些食品安全犯罪的预备行为。风险刑法理论的核心是将刑法介入时间提前，扩大犯罪圈。这种刑法介入时间的提前，最主要的表现是对一些犯罪预备行为进行刑罚处罚。但对犯罪预备行为进行刑罚处罚存在一个主观的证明难题，即如何证明行为人具有犯罪之目的。因此，对于食品安全犯罪的预备行为是否应当进行刑法规制也存在类似疑问。但需要指出的是，并不是所有的生产销售不符合食品安全标准的食品或有毒有害食品的预备行为都难以证明其主观目的，有些食品之所以不符合食品安全标准或有毒有害，其主要原因在于生产者为降低生产成本而使用了变质或有毒有害的原料，或销售者为了牟取暴利而低价购入不符合食品安全标准的食品或有毒有害食品，而且生产者或销售者购入这些原料或食品，除了用于生产不符合安全标准的食品或有毒有害食品，或用于销售外，别无其他用途，证明其犯罪目的还是比较容易的。因此，对于为了生产不符合食品安全标准的食品或有毒有害食品而大量购入问题原料或为了销售而大量购入不符合食品安全标准的食品或有毒有害食品的行为，也应当予以刑罚处罚。

本文发表在2009年7月13日检察日报第三版观点栏目
(作者为黑龙江省鸡西市人民检察院检察长、法学博士)