土地违法案件处理暂行办法

上一篇: 《交通港航公安机关罚没收入暂行管理办法》
下一篇: 建设部关于国有房屋土地使用证及房地产交易中土地使用权转让等有关问题的答复

　　美国社会学法学家庞德说过：“法律的生命在于它的实行。”这说明法律的实施是十分重要的。法律的最明显的特征在于它的适用性。宪法作为“法律的法律”也不例外，它只有被实施，调整社会关系并发生实效，才能体现其作为法律的价值与作用，才能更有效地树立起法律至高无上的权威——宪法是一个国家的根本大法，它的实施与否尤为重要，关系到国家整个法律体系的尊严与权威。然而，正如有的学者写到的：“在走向法治的今天，普通法律已越来越深入大众生活，为广大民众所熟悉。如刑法早就为人们所熟知，民法和经济法也为广为人们运用来解决自己的纠纷，行政法也在日益走向大众生活，民告官已成为耳熟能详的话语，惟有宪法在现实生活中仍默默无闻，备受冷落。”[1]如何才能保证宪法有效地实施，发挥其应有的实效呢？本文通过查找现阶段我国宪法实施保障中的问题与不足，从而寻求能够适应我国社会发展需要的宪法实施保障途径。


一．我国宪法实施保障制度的现状。

宪法保障制度，即所有能够使宪法实施过程顺利进行、各类主体严守宪法、并使宪法规范落实实现的制度的总称。我国宪法实施的保障制度是在1954年宪法中首次确定并开始运行的，主要包括宪法修改、宪法解释、宪法监督等，由于设计上的不足和缺少具体程序，加之“左”倾思想干扰，这些规定的宪法保障作用未能得到很好的发挥。“文革”中被置一旁而名存实亡。1975年宪法彻底取消了宪法保障制度的规定，形成这方面的立宪空白。1978年宪法虽然规定了宪法监督和宪法解释，并有所改进，但还是达不到1954年立法的水平。直到1982年现行宪法颁布，我国的宪法监督保障制度才趋于定型。依照宪法规定，我国宪法实施的监督和保障制度主要有以下内容：一是规定了宪法的最高法律地位和效力。宪法是“国家根本大法，具有最高的法律效力”，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”这是对宪法实施提供的宣言性保障，其意义在于为其他宪法保障体制提供最高宪法依据，并具有推动宪法意识建设的巨大社会政治作用。二是规定了宪法的严格修改程序。宪法修改必须由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议，并由全国人大全体代表的三分之二以上的多数通过，以维护宪法的稳定性，保障宪法的严肃性。这是对宪法实施的程序保障。三是规定了监督和保证宪法实施的机构。宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，是行使宪法监督权机关。全国人大常委会解释宪法，县级以上地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法和法律的遵守和执行，从而建立起从中央到地方监督和保证宪法实施的体系。根据《全国人民代表大会组织法》的规定，由全国人大设立的各专门委员会协助最高国家权力机关行使监督宪法实施的职权。这些规定表明了我国宪法监督体制的重大发展。它不仅弥补了原来由全国人大行使监督宪法实施职权的不足，保证了我国最高国家权力机关得以经常性行使这一职权，而且各专门委员会又可在这方面从事具体的审议工作，使这一工作加强了组织基础。四是强调一切组织和个人都有保证宪法实施的职责。它规定：“全国各族人民，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。五是规定了严密的法制监督体系，这是对宪法实施的统一性和合宪性保障。这套自上而下比较严密的法制监督体系，有力地维护了宪政法制体系的运行。


二．现阶段我国宪法实施保障存在的问题。

现行宪法实施20年来，党和国家重视宪法宣传教育，公民的法制观念和宪法意识逐步增强，遵守执行宪法总体收效较好。但是，也确实存在一些不能令人满意的现象，暴露出现阶段我国宪法实施的保障制度中存在诸多问题。


（一）宪政思路需要改进。

我国社会主义民主宪政制度就是人民代表大会制度，这一制度设计就是为了科学地配置权力，使其形成有效制约。我国现行宪法按照民主集中制原则，在人民代表大会体制下，对国家权力资源的配置总体是科学合理的，但我们也应该看到，不时出现的地方保护主义、部门保护主义、执行难等问题，不时发生的一些违宪现象，与国家权力资源配置在某些方面不尽科学合理，以及未能切实贯彻权力制约原则有关。特别是对执法权的制约力度不足：一是立法对执法缺乏有效制约，人大及其常委会缺少对“一府两院”活动的实质控制权力，既无财政和人事任免等直接有效控制权，又无审计监督和其他有效手段，无法制约执法过程，致使人大监督难以落实；二是执法权力内部缺少相互制约机制，除了刑事案件办理中法律规定公安机关、检察机关和人民法院存在一定程度的相互制约外，其他执法活动都只有本系统内部上级对下级权力行使的单向监督，执法权力间的平行和交叉双向制约均不存在；三是具体执法机能的配置与运行缺乏相互制约，造成为政不廉，工作低效，执法不力，执法效果不佳。


（二）宪法立法与宪法的实际需要有一定差距。

我国宪法法制化建设进度很快，但未产生应有的宪法效益，关键问题在于宪法立法本身与宪法实施的实际需要差距太大。宪法立法的需要无法满足，宪法调整处于无序或被动状态，已有的宪法理论有些是不符合现阶段中国宪法实施的实际，有些是盲目照搬外国法条，只求立法“民主”而不考虑有无可行性，有些是闭门生造缺乏实际规范作用。宪法规范具有一般法律规范的共同属性，又有不同于其他法律规范的特点，宪法规范的突出特点就是它的原则性、概括性、纲领性和抽象性，要使宪法得以真正实现，有待相关配套的法律使之具体化。我国立法工作已经取得了巨大的成就，以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系已初步形成，但还不完善。其表现主要有两个方面：一是《宪法》有许多原则性的规定还没有相应的法律加以具体化。二是有些规定虽有法律加以具体化但质量不高。


（三）宪法实施监督成效不大。

我国宪法实施监督的法定体制是全国人大和全国人大常委会行使监督和保障宪法实施的权力，这一体制在理论上是有优越性的，但在实际中却多有漏洞，监督不力。一是全国人大和人大常委会的监督和保障在实际上是很难做到的，全国人大每年开会一次，每次半个月左右，根本没有处理宪法监督和保障工作的时间条件。人大常委会每两个月开会一次，普通立法工作之繁重和大量日常性工作使其无法以足够精力行使宪法监督和保障的权力。全国人大及其常委会中精通法律的专业人士少（组成人员来自各部门、各地区、各方面、各民族）也使其难以胜任宪法监督工作。此外，全国人大各专门委员会虽然按法律规定有责任协助全国人大及其常委会进行有关规范性文件的合宪性审查，但目前对审查备案的省级地方性法规已感力不从心。宪法的有关规定，在很多情况下只能是流于形式。二是缺乏与宪法监督相配套的宪法性法律或规定，对监督宪法实施的具体工作机构、对象、方式、程序等没有相应的制度，使全国人大及其常委会行使宪法监督权无具体的法律规定和制度可供遵循。


（四）宪法在司法领域的适用性未能得到发挥。

宪法的适用性得不到体现，宪法不能像其他法律那样进入诉讼。从我国的司法实践来看，建国到如今，我国宪法还未成为人民法院裁判案件的直接依据，主要有两个原因：一是宪法本身具有高度的抽象性。宪法规定的是国家的根本制度和根本任务，是对国家政治结构、经济制度、社会制度和公民的基本权利与义务的规定。因此，宪法从其内容上来看具有高度的纲领性和原则性，同时它又没有具体惩罚措施，其法律效力往往是通过普通法律法规来实现的，而不将宪法直接引入诉讼程序。二是从历史来看，这似乎是我国司法实践的一个惯例。早在1955年7月30日最高人民法院研字第11298号对当时的新疆省高级人民法院曾作过一个批复，规定：“在刑事判决中，宪法不宜引为论罪科刑的依据。”依据这个批复，在实践中就类推出这样的惯例，即宪法既然不能作为刑事判决的依据，那么，它也就不能作为民事、行政等判决的依据了。至1986年10 月28日，最高人民法院在给江苏省高级人民法院“关于制作法律文书应如何引用法律规范性文件的批复”中详细规定了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例可以在制作法律文书中被引用。可见，该批复并未将宪法列入可以引用的法律规范文件之中，即对宪法是否可以被人民法院引用来判案采取回避态度，即不肯定，也没有明确否定。正是这两个“批复”的作用，使得“宪法不进入诉讼”这一习惯延续至今。

显然，宪法不能进入诉讼在法理上是不通的。首先，宪法作为根本大法，它具有法律性和适用性。在这点上，和民法、刑法等法律都是一样的；其次，宪法有自己的实在内容，即公民的权利义务和国家机关权限的划分及行使，是具有可诉性的；再次，尽管宪法的规则具有很强的原则性和高度的概括性，但这一点正好弥补了法律具有不周全性的漏洞，从而能灵活处理各种新的问题和新情况；最后，宪法作为根本大法的地位也是其他法律替代不了的，它是我国法治建设的关键之所在。因此，宪法进入诉讼是有充分理由的，是目前我国宪法实施中亟待解决的问题之一。


（五）宪法意识未在社会中真正树立。

古代思想家孟子云“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”宪法也“不足以自行”，宪法的实施需要全社会自觉地把宪法意识作为最高意识，把遵守宪法作为做高的行为准则。因此，提高广大人民的宪法意识，是保障宪法实施的重要条件之一。

宪法意识是法律意识的一种。它包括立宪、修宪、守宪、护宪等各方面的思想认识，核心是树立宪法是国家大法，违宪是最严重的违法的观念。我国有着漫长的封建社会历史，旧中国基本上没有实行过民主，因而也就不可能有作为“民主制度法律化”的宪法，这的导致人民宪法意识十分淡薄的历史原因。新中国成立后特别是党的十一届三中全会以后，随着社会主义民主和法制的发展，我国公民的法律意识逐步增强，但由于宪法还没有进入诉讼领域，社会主体在现实生活中难以全面地感受到宪法所带来的价值，主体与宪法处于脱离状态，这是造成人民宪法意识淡薄的现实原因。许多人存在着“法律很近，宪法较远”的错误想法。人们普遍认为违反刑法、民法、诉讼法等是违法行为，应当受到法律制裁，但对违反宪法的行为是否应追究法律责任却存在模糊认识，以致产生“只怕违法，不怕违宪”的错误观念。


三．我国宪法实施保障制度的完善。

（一）完善宪政制度设计，强化权力制约。

1．改进国家权力的配置。

宪法既是授权之法，又是控权之法。国家权力包括立法权、行政权和司法权。在立法权方面，应该进一步明确全国人大常委会和国务院之间的权限范围，进一步明确中央立法机关和地方立法机关之间的权限，以避免下位法对上位法的抵触和重复，避免同位法如规章与规章之间的冲突和矛盾。在行政权方面，存在有的部门改该管的不管，不该管的硬管等现象。前者是权力的缺位，后者是权力的越位。在行政机构的设置上，应该进一步明确政府职能，界定不同部门的职责范围，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。避免“精简——膨胀——再精简——再膨胀”。在司法权方面，侦查权、检察权、审判权、执行权应科学配置，按照公正司法和严格执法的要求、健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运作的司法体制，从制度上保障审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，切实维护社会的公平与正义。在推进司法体制改革的过程中，应该立足宪法，从宪政体制整体和宏观的角度，构建改革方案。

湖南省张家界人民政府办公室


张政办发[2005]27号



张家界市人民政府办公室关于印发《张家界市农业产业化市级龙头企业认定和运行监测管理暂行办法》和《张家界市农业产业化工作目标管理考核奖励办法》的通知

各区、县人民政府，市政府有关单位：
经市人民政府同意，现将《张家界市农业产业化市级龙头企业认定和运行监测管理暂行办法》和《张家界市农业产业化工作目标管理考核奖励办法》印发给你们，请认真贯彻执行。



二ＯＯ五年八月十五日
张家界市农业产业化市级龙头企业认定和
运行监测管理暂行办法


第一章 总 则

第一条 为了规范农业产业化市级龙头企业（以下简称市级龙头企业）的认定和运行监测工作，搞好对市级龙头企业的服务，加强对市级龙头企业的引导，根据农业部等九部门联合下发的《农业产业化国家重点龙头企业认定和运行监测管理暂行办法》(农经发［2001］4号)和市委、市人民政府《关于加强农业产业化建设的决定》（张发[2003]7号），特制订本办法。
第二条 “十一·五”期间，全市确定市级龙头企业总数50家。
第三条 凡在我市设立的从事种植、养殖、农产品加工、农产品流通等实业发展的企业，达到规定标准均可自愿申报市级龙头企业。

第二章 申报与认定

第四条 申报企业应符合以下基本标准：
（一）依法设立具有独立法人资格的国有、集体、私营企业以及中外合资经营、中外合作经营、外商独资企业，直接在工商行政管理部门登记开办的农产品专业批发市场等。
（二）企业中农产品加工、流通的增加值占总增加值70％以上。
（三）固定资产400万元以上，年销售收入800万元以上。特色企业固定资产在200万元以上，销售收入在500万元以上。
（四）农产品专业批发市场年交易额3亿元以上。
（五）企业的总资产报酬率应高于同期银行贷款利率；企业应不欠税、不欠工资、不欠社会保险金、不亏损。
（六）企业资产负债率一般应低于60％；企业银行信用等级在A级(含A级)以上。
（七）通过建立可靠、稳定的利益联结机制，带动农户的数量一般应达到1000户以上、基地5000亩以上(养殖业和农垦企业除外)；企业从事农产品加工、流通过程中，通过订立合同、入股和合作方式采购的原料或购进的货物占所需原料量或所销售货物量的50％以上。
（八）在同行业中企业的产品质量、产品科技含量、新产品开发能力居领先水平，主营产品符合国家产业政策、环保政策和质量管理标准体系，食品行业必须有一个以上产品通过认证，产销率达90％以上。
（九）申报企业原则上应是区、县农业产业化重点企业。
（十）鼓励具有基本条件的出口加工企业申报。

第五条 市级龙头企业申报与认定程序：
（一）申报企业直接向企业所在地的区、县农业产业化办公室提出申请。
（二）各区、县农业产业化办公室对企业所报材料的真实性进行审核。
（三）各区、县农业产业化办公室报区、县人民政府，以政府文件向市农业产业化办公室推荐，并附审核意见和相关材料。
（四）市农业产业化办公室对区、县申报企业进行考察，经市农业产业化工作领导小组审核，由市人民政府审定确认。
（五）对经市人民政府审定确认的市级龙头企业由市农业产业化办公室编制企业名录，以适当形式向社会公布。

第三章 运行监测

第六条 对市级龙头企业建立竞争和淘汰机制，实行动态管理。按照市级龙头企业标准，对已获市级龙头企业称号的企业定期进行考核，符合标准的企业予以保留，不符合标准的企业予以淘汰；对新申报市级龙头企业的企业进行考察评议，符合市级龙头企业标准的，列为市级龙头企业推荐对象，按程序报市人民政府认定。
第七条 市级龙头企业运行监测、申报每年进行一次。具体办法是：
（一）企业报送基础材料。包括：市级龙头企业情况统计表，经有资质的会计师事务所审定的企业资产和效益情况、开户银行提供的资信证明，区、县农业局提供的企业与农户利益联结关系的说明，应享受优惠政策的落实情况等。
（二）材料汇总与核查。各区、县农业产业化办公室对所辖市级龙头企业所报基础材料进行核查，提出初审意见，然后汇总报市农业产业化办公室。
（三）市农业产业化办公室依据各区、县汇总的基础数据、初审意见，对市级龙头企业运行状况进行分析，提出监测情况报告，上报市人民政府审定。
第八条 动态监测合格的市级龙头企业，继续享受有关优惠政策；对监测不合格者，收回证书，取消其市级龙头企业资格，不再享受有关优惠政策。农业产业化办公室以适当形式向社会公布监测结果。

第四章 附则

第九条 市级龙头企业运行监测及申报市级龙头企业的企业应按要求如实提供有关材料，不得弄虚作假。如果存在舞弊行为，一经查实，已经认定的企业取消其市级龙头企业的资格；未经认定的企业取消其申报资格。
第十条 市级龙头企业更改企业名称，需要对其市级龙头企业称号予以重新确认的，企业应出具工商行政管理部门的营业执照等更名材料，由市农业产业化办公室提出审查意见，报市人民政府审定，以适当形式向社会公布。
第十一条 各区、县农业产业化工作主管部门可根据本办法，制定本地的农业产业化龙头企业管理办法。
第十二条 本办法由市农业局负责解释，自发布之日起施行。


张家界市农业产业化工作目标管理
考核奖励办法


为推进我市农业产业化快速、健康发展，根据市委、市人民政府《关于加强农业产业化建设的决定》（张发[2003]7号），特制定本办法。
一、考核对象
（一）区、县人民政府；
（二）农业产业化市级龙头企业；
（三）农民专业合作组织。
二、考核指标及计分
（一）考核区县的指标与计分
1．农业产业化市级龙头企业每个计5分。农业产业化省级龙头企业每个另加5分；农业产业化国家龙头企业每个另加10分。
2．农产品基地每2万亩计1分，农业部门认定的基地每1万亩计1分，企业自办基地每1千亩计1分。3种基地不重复计分。
3．区、县设立农业产业化专项资金每2万元计1分。
4．从事生产经营活动的农民专业合作组织（成员在100人以上）每个计1分。
5．获得著名商标、名牌产品及有机食品证书的（在有效期内），每个计10分；获得绿色食品证书的（在有效期内），每个计5分。
6．获得省人民政府表彰的龙头企业、农民专业协会（农民合作社）、农产品营销网络组织，每个计10分。
7．农业产业化市级以上龙头企业增加值每100万元计1分。
8．农业产业化市级以上龙头企业上交税金每10万元计1分。
9．农业产业化市级以上龙头企业固定资产投入10分，完成被考核单位平均值计10分，增减按比例计分。
10．农业产业化机构健全、实绩突出，计5分。
（二）考核农业产业化市级龙头企业的指标及计分
1．年上缴税金绝对值20分，增长速度10分。
2．年固定资金投入绝对值10分，增长速度10分。
3．发展基地面积15分，签约农户15分。
4．年销售收入绝对值20分，增长速度10分。
以上四项完成被考核单位平均值记基本分，增减按比例计分，加分不超过基本分。
5．获得著名商标、名牌产品及有机食品证书的（在有效期内），每个计10分。获得绿色食品证书的（在有效期内），每个计5分。
6．进入省级龙头企业计10分，进入国家龙头企业计20分。
7．与大专院校、科研院所等单位签订技术合作协议、开展科研攻关的，计5分。
8．领办农民专业合作组织的，计10分。
（三）考核农民专业合作组织的指标及计分
1．会员数，计20分。
2．签约农户，计20分。
3．协会经营收入，计40分。
以上三项按被考核单位的平均值计基本分，增减按比例计分。
4．协会服务功能齐全计20分，其中统一组织生产资料计5分，开展技术服务计5分，统一组织产品销售计10分。
此项考核由区、县先行考核，并将前两名推荐报市，由市复核后确定名次。
三、奖励种类设置
设立以下四个奖项，由市人民政府给予奖励：
（一）区、县目标管理一、二、三等奖。
（二）优秀龙头企业奖，其中一等奖一名、二等奖二名、三等奖三名。
（三）优秀农民专业合作组织奖五名。
（四）农业产业化先进单位和先进个人奖。
四、考核的组织实施
（一）在市农业产业化工作领导小组的领导下，由市农业产业化办公室组织实施。
（二）各区、县按考核办法的要求于次年一月将数据和资料上报市农业产业化办公室。
（三）市农业产业化办公室按考核办法制定考核细则，组织人员对区、县上报情况进行考核，并进行计分，排定名次，评出结果。
（四）市农业产业化工作领导小组对考核结果审核后，报市人民政府审定。