汉中市人民政府办公室关于印发汉中市农村信用体系建设实施方案的通知

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宣威市煤炭生产引发矛盾纠纷和热点问题分析

周福昌 朱真理


近年来随着国家推进经济发展的各项措施的进一步落实，全国对煤炭的需求前所未有的扩大，带动了煤炭产业的高速发展，因煤炭生产引发的矛盾纠纷和热点问题也呈现增多的趋势。
宣威市位于云南省东北部，总面积6069.88平方公里，辖22个乡镇、4个街道办事处，共有331个村委会、25个居委会，全市总人口1411295人，境内自然资源丰富，已探明煤炭储量达21.8亿吨，是全国100个重点产煤县（市）之一。自2005年以来，宣威全市每年生产原煤1000万吨左右，实现工业产值以近30%的比例增长，煤炭产业成为引领当地经济发展的重要因素。宣威绝大部分乡镇都蕴藏有煤炭资源，其中倘塘、来宾、龙场、龙潭、田坝、文兴、东山、海岱、乐丰、宝山、羊场、双河、杨柳、格宜等乡镇储量较大，截止2006年底全市共有煤矿201矿224井，分布于上述乡镇。煤炭资源储藏覆盖面大，煤炭生产企业分布也较为分散，与群众农业生产区、生活区纵横交错，部分煤矿地处村庄附近甚至村庄中心区域，绝大部分煤矿生产企业都不同程度与当地群众存在着矛盾纠纷，当矛盾激化得不到及时妥善处理的时候，就会形成热点问题，甚至引发群体性事件。
一、因煤炭生产引发矛盾纠纷和热点问题的原因
在年初，宣威市公安局组织对全市的热点隐患进行排查，共排查出热点隐患问题223起，其中涉及煤炭生产的共82起，占所排查热点隐患的36.8%。由以上统计数字可以看出，因煤炭生产引发的矛盾纠纷和热点问题，已经成为影响当前社会政治、治安稳定的重要因素。
（一）间接原因
这种间接原因主要表现在四个方面。
一是与煤炭产业发展相适应，资源配置、资源收益分配方式发生了重大变化，给群众传统的经营方式、分配方式带来了冲击。随着经济的高速发展对能源的巨大需求，煤炭产业迎来了前所未有的发展机遇，走上集约化、规模化的生产模式，资源收益分配与技术、资金、风险等因素联系，煤炭企业和业主的收入进一步增加。但群众受“靠山吃山、靠水吃水”的传统观念影响至深，简单的认为资源属于国家所有，在资源配置上应该“见者有份”，在资源收益分配上应该“普惠大众”，作为资源蕴藏地的农村集体和煤炭企业、当地群众和经营业主是利益共同体，享有同等权利。但农村集体与煤炭企业、当地群众与经营业主之间收入差距扩大的问题客观存在。
二是群众法律意识增强，但法治参与能力低下。随着国家法律宣传力度的进一步加强，社会信息的公开性、开放性、流通性进一步增强，群众的法律意识也随之增强。但对法律的理解更多的是停留在社会面上，停留在对条款性法律知识的掌握上。作为一种社会调整工具，法律有其自身的特殊性，其调整的目的是维持一种社会的动态平衡。但作为一个有着较强农业传统、发展中的县级市，三个方面的原因制约着群众的法治参与水平。一方面，群众的法律实践机会少，在法律的运用上存在着较大的功利性，在法律调整范畴内对自己有用的就积极运用，通过调整有损于自身利益的则会忽略不见。另一方面，宗法、血亲关系等传统思想对群众影响至深，许多问题的解决存在着依赖族人、依赖自己人的思想，而法律作为社会调整的“第三方”，群众则持观望、怀疑态度。再一方面，现行法律在实践中强调“有限打击、限制打击”，部分群众因此片面认为“法不责众”，与其他人纠集在一起“闹”一下没有多大关系，以致产生在宗族、亲戚中盲目从众的心理。
三是职能部门之间协调沟通不够，信息不畅，未及时解决群众反映的问题。因煤炭生产带来的一系列社会问题是客观存在的，是任何人、任何部门无法回避的，但这些问题涉及煤炭、安监、国土、水务、电力等部门，各部门往往只能按职责分工解决本部门职责范围内的问题，而其他问题则需要找其他部门解决；各部门在煤炭生产的不同环节执法权限不一，即使是同一部法律、同一条款也存在理解不一的问题，部门和人员差异也直接影响到群众所反映的问题的判断，执法环节上存在一定的偏差，这在客观上影响到解决问题的权威性，极易引起群众的误解；极少数职能部门工作人员对群众反映的问题不重视，互相推诿扯皮，致使群众反映的问题得不到落实，群众的实际困难长期得不到解决，引起群众的不满；甚至个别部门和工作人员把“久拖不决”作为解决问题的一种方式，以致群众反映问题“久拖未决”，失信于民，加剧群众的不满情绪。
四是受利益驱使，极少数人煽动、利用群众的不满情绪，把一般问题推动、升级、转化为热点问题，以给另一方当事人施加压力，给职能部门和工作人员施加压力。煤炭生产对地理环境和群众生产生活的负面影响是客观存在的，群众的不满情绪也是客观存在的，但这种不满情绪往往被极个别别有用心的人利用，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，通过推动问题升级转化，向相关方施加压力，实现牟取个人私利的目的。
（二）直接原因
这实际上是煤炭生产给群众生产、生活带来的若干不利影响的具体表现，也是群众以多种方式所要表达、需要解决的利益诉求。在宣威，这种煤炭生产给群众生产、生活造成的破坏主要表现在八个方面。
一是引起地质变化影响群众生产生活环境。因煤炭生产引起矿区周围地表下陷、地基下沉、地下水位下降，以及塌方、山体滑坡等地质变化，造成水资源的枯竭影响群众正常的人畜饮水、生产生活用水，造成住房开裂影响群众正常居住，造成道路下沉、中断影响群众正常通行等等。在宣威所排查出的83起涉煤矛盾纠纷和热点问题中，涉及水源枯竭和地基下沉、住房、畜圈开裂的有70余起，可见这一类问题具有相当的普遍性。
二是污染生态环境。在煤矿生产过程中产生大量的污水、烟尘和垃圾，由于普遍存在环保治理投入严重不足的问题，煤炭生产企业成为重要的环境污染源，给群众正常的生产、生活环境造成污染，引发一系列矛盾。在排查出的涉煤热点问题中，涉及到环境污染的11起。
三是占用群众耕地、林地。煤炭企业在正常的生产过程中，煤炭的堆积、转移以及生产附属物的集中堆积，通常会占用部分土地，与煤矿附近的居民产生较多的矛盾。在排查出的涉煤热点问题中，涉及到占用群众耕地、林地的11起。
四是传统观念在煤炭生产过程中受到冲击。认为煤炭生产影响到住宅、坟地的风水。这一类问题相对较少，但仍然时有发生。
五是道路损坏。由于大量拉煤的重车对路面的辗压，造成路面的破损引发矛盾纠纷。在排查出的涉煤热点问题中，涉及道路破坏的5起。
六是煤炭开采集中在少数人手中，大部门群众因煤价上涨，经济收入偏低而增收困难，买不起生产、生活用煤，因而对煤矿产生抵触情绪。在年初排查的涉煤热点隐患中，涉及煤价上涨，造成群众用煤困难的5起。
七是矿产资源争夺。有证合法煤矿的理论上的四至界限拐点座标清楚，但在实际的井下生产过程中又犬牙交错，难以分清，而在煤炭生产的高额利润之下，相关各方都不愿妥协引起纠纷。在今年年初排查出的热点隐患中，涉及矿产资源争夺的2起。
八是经济利益受到损害。特别是对一些通过投入巨额资金，通过正常渠道已办理了合法有效证件，但根据有关政策又必须关停的煤炭生产企业，投资人员认为自己本钱尚未找回就被关停蒙受巨大损失因而心生不满。1月18日，宝山镇人民政府按照上级政府的指令炸毁关停4口不合格井时，复兴煤矿张天宇井口的矿主认为自己投资太大，现在关停将会给自己造成巨大损失，以致出现阻挠政府关停的行为，并扬言到上级部门上访。
通过调查发现，一旦矿群矛盾凸现出来，上述八个方面的问题会随着矛盾的激化和加剧被人为捆绑，要求形成“一揽子”协议一次性解决。
二、矛盾纠纷和热点问题的具体表现形式
这实际上是群众在涉煤矛盾纠纷中表达合理合法诉求的方式，从大的方面来看，主要表现在三个方面。
一是聚众上访。对与煤矿存在的矛盾纠纷，群众一般都会先向煤矿方反映，煤矿方一般也能够承认己方的生产活动对煤矿周边群众的生产、生活造成了一定的影响，也愿意本着互谅互让、协商一致的原则解决，但双方在解决条件上存在的差距较大，在解决途径上也存在着相互摸底、试探的态度，以致不可能一次性解决。极个别人就会利用这一过程煽动、组织群众到党委、政府和相关职能部门上访。这在煤炭生产引发的热点问题中表现得比较突出。在今年年初排查出的涉煤热点问题中，存在上访隐患的达27起。
二是扰乱煤炭生产企业正常的生产秩序。在自愿协商、反映解决未果的情况下，极个别人就会利用群众的从众心理，煽动、组织群众切断运输道路、围堵矿区，聚众打砸生产设施、设备，以群体行为方式切断电源、毁坏设备，甚至封堵井口或向正在生产的井内灌水，严重危及煤矿正常生产秩序和井下生产工人的生命安全，造成重大安全事故隐患。如在3月份，倘塘镇旧堡村委会徐家村村民以高家冲煤矿煤炭生产造成当地水资源枯竭、水质受污染、地表下沉、导致房屋开裂为由，聚集100余人切断煤矿必经的运煤公路，致使煤矿停产半个多月。
三是聚众斗殴。这通常发生在矿群双方解决条件分歧过大，双方感到已无协商解决的可能性，或群众以非法手段表达合法合理诉求，并给矿方造成重大损失的情况下，矿方会纠集生产工人，通过“以暴制暴”的方式制造一种“逼人太甚，忍无可忍”的氛围，这既是向职能部门施加压力的一种方式，又是向群众作出解决问题的一种姿态，但通常会随着事态的激化失控，造成重大损失。
上述表现形式呈现一种递进关系，会随着矛盾的加剧逐渐出现，甚至在同一阶段会出现多种表现形式，相互作用，相互影响，推动矛盾的升级转化。
三、矛盾纠纷和热点问题特点和规律
（一）参与人员多。由煤矿生产经营中造成的实际问题，给周边村民的生产、生活造成诸多不利影响，从而引发诸多矛盾纠纷，矛盾纠纷参与人员较多。在矛盾的起始阶段，会利用人们对弱者普遍同情的心理，多以老年人、妇女为主，随着矛盾的加剧，其他群众也会参与其中，村民、村民小组长参与，甚至有少数的村委会干部也参与其中，以营造“同仇敌忾”、表达集体意愿的氛围。
（二）持续时间长，呈“全天候”形势，但反映问题有一定的季节性。春季气候较干燥，煤矿附近多数地方生活用水困难，矛盾多集中在生活用水及土地纠纷等方面；夏季是雨季，村民主要反映因地质变化引起地表塌陷、地基下沉、房屋开裂等问题；冬季正逢用电高峰区，同时也是农闲时节，在出现线路故障或供电负荷超过限定值时矛盾集中在用电问题上，群众也会利用这段时间上访用地、房屋等问题引发的矛盾纠纷。如羊场镇的煤矿属于多煤层开采，煤层上覆岩层遭多次破坏，地表下沉与变形范围大、持续时间长，对地面建筑造成严重反复破坏，特别是座落在顺层滑坡、山体上的民宅所受影响更大，但因涉及人员多，安置难度大以致长期得不到解决，已连续多年发生群众上访。
（三）行为复杂。上访、围堵、打砸、斗殴、破坏生产经营等行为同时存在。在极少数人的操作、利用之下，大部分群众存在一定程度的投机心理，这些表达方式具有较大的破坏性，会给群众和各职能部门的工作造成极为恶劣的影响，具有不同程度的违法性。
（四）处置难度大。由于参与人员多，持续时间长，行为复杂，且呈现出一定的反复性，在处置时机上把握比较困难，且在处置后续工作中多转化为经济补偿，但在赔偿额度上煤炭企业和群众之间分歧较大，处置工作中存在一定困难。
四、预防和处置决策建议
（一）各级党委、政府提高认识，加强组织领导。解决煤炭生产采矿引发的矛盾纠纷和热点问题，当地党委、政府起决定性作用。党委、政府一定要提高认识，把做好因煤炭生产引发的矛盾纠纷和热点问题作为维护社会政治和治安稳定，促进经济可持续发展的一项重要工作来做，不仅要重视经济发展问题，保护企业的正常生产经营秩序,还要重视民生问题,认真倾听群众的合法合理的利益诉求，保护人民群众的合法利益。
（二）加强应急机制建设，建立和完善处置预案。要在认真分析研究煤炭生产的特殊性，引起问题的多发性的基础上，建立和完善由党委、政府统一领导，各职能部门共同参与的处置突发事件应急机制，完善处理突发事件预案，强化处突力量建设，日常加强合成演练和值班备勤工作，发生突发事件时快速反应、及时处置，有效控制事态，把事件给企业和群众造成的影响降到最低限度。
（三）做好情报信息收集工作，及时有效预警。建立覆盖全市的情报信息网，增强情报信息为现实斗争服务的能力；在各部门之间建立有效的沟通机制，促进各部门之间的情报信息交流，进行情报信息的综合研判，对有可能形成矛盾纠纷甚至引发群体性事件的要提前介入，及时掌握第一手的真实情况，为党委、政府决策发挥参谋预警作用，争取把消灭在萌芽状态。
（四）各职能部门切实转变工作作风，本着为群众谋利益的观念，正确对待群众反映的问题，对合理的要求，属于本部门职责权限范围内的事情尽快落实解决，本部门不能解决的，向党委、政府汇报，行求解决途径。对不合理的要求，也要明确给出答复；积极主动做好煤矿附近村民的安稳工作，在事件还没有发展严重时，把村民的工作做好以免引发上访，甚至引起群体事件的发生。
（五）把解决涉煤问题作为构建社会主义和谐社会的一项重要工作来做。党委、政府要利用政治的、经济的、文化的手段引导企业还利于民，确实对当地的生态环境造成了一定的影响，让企业在力所能及的情况下，为当地群众解决一定的实际困难。
（六）坚持广泛教育、个别打击的原则，区别对待广大群众和个别违法人员。对正确表达自己的合法合理利益诉求的群众认真听取意见和建议，并及时给予解决；对不明真相、受到利用参与的群众，要广泛开展宣传教育工作，使其充分认识到以非法方式表达合理合法诉求的行为，同样是非法行为，必须承担相应的法律责任；对为谋取个人利益而“煽阴风、点鬼火”，挑起群体性事件的人，坚决依法打击处理，充分体现法律的严肃性，维护法律的尊严。

（作者：周福昌,云南省曲靖市公安局副局长、宣威市人民政府副市长、公安局局长；朱真理，云南省宣威市公安局指挥中心副主任）

辽宁省抚顺市人民政府


抚顺市企业招用职工管理暂行规定

[抚政发[1996]13号]
[1996-03-27]

　　第一条 为规范企业用工，促进平等竞争就业，保障企业依法用工和劳动者自主择业，建立适应社会主义市场经济的劳动关系，根据《中华人民共和国劳动法》及有关法律、法规，制定本规定。
第二条 本规定所称职工是指经企业招收录用，与企业形成劳动关系的各类从业人员。
第三条 本市行政区域内的所有用人单位，包括各类企业（以下统称企业），均适用本规定。
第四条 各级劳动行政部门是同级人民政府负责企业招用职工管理的主管部门，劳动行政部门所属的劳动就业管理机构具体负责企业的招用职工管理工作。
第五条 劳动就业管理机构负责企业招用职工需求登记；审核招工简章（广告）；指导用人单位正确选择招用方法和执行国家规定的招用标准；向用人单位提供劳动力资源信息；为用人单位推荐介绍求职人员；组织劳务洽谈；办理录用审批手续等。
第六条 企业招用职工，应遵循面向社会、公开招收、全面考核、择优录用的原则，按照规定的招用程序，在劳动就业管理机构的监督指导下，通过劳动部门开办的劳动力市场或劳动部门认可的劳动力市场（职业介绍机构）组织招收。凡未进入劳动力市场的用人单位，不得发生招工行为。
第七条 企业招用职工，必须从生产经营需要出发，并保证被招用人员享有《劳动法》规定的各项权利。
第八条 企业依法享有自主选择职业的权利。企业和劳动者依法享有确立、变更、终止、解除劳动关系的权利。
第九条 企业招用职工，应当拟定招工简章（广告），到劳动就业管理机构办理用工登记。凡未办理用工登记，擅自招用的人员，不予办理录用手续。
第十条 企业应根据生产经营需要对本企业年度内用工搞好预测，制定用工计划，并于年初报劳动就业管理机构备案。
第十一条 企业招用职工简章（广告）经劳动就业管理机构审核，工商行政管理部门批准后，方可向社会发布。未经审查批准的招工简章（广告），企业或广告营单位不得向社会发布。
第十二条 招工简章（广告）内容应包括：用人单位名称、性质、用工形式；招用人数、工种、男女比例；合同期及试用期；招收范围；招收对象条件；报名时间、地点；所需证件；考试、考核科目；体检标准和录取原则；录用后的工资、保险、福利待遇等。
第十三条 企业招用职工不得非法向被录用者收取费用。不得以集资、风险金、培训费、抵押金、保证金等方式作为录用条件，向被录用者收取货币或实物。
第十四条 企业招用职工，应坚持先城镇、后农村，先非农、后农业，就地就近的原则，主要从本市城镇非农业人口中招用。
企业跨市招用职工或从农业人口中招用劳动力以及使用外来劳动力，应按照有关规定报请市劳动行政部门批准，由劳动就业管理机构组织招收并办理有关手续。
第十五条 企业招用职工，应遵循先培训，后就业的原则，优先招收专业对口、取得职业资格证书的求职人员。
第十六条 企业招用职工，社会劳动力资源不能满足所招工种或岗位需要的，应当在劳动就业管理机构协调组织下，按招工条件先招生，实行定向培训，培训期满合格后再办理录用手续。
第十七条 企业聘雇境外人员，实行《外国人就业证》和《港、澳、台人员就业证》制度。凡企业聘雇境外人员，均须报市劳动行政部门审批，经省劳动行政部门发给就业证，方可聘雇。
第十八条 实行市场就业的各类求职者，均应持相应的证件进入劳动力市场择业，通过劳动就业管理机构介绍就业，由用人单位择优录用。
第十九条 企业招用职工，应首先安置本企业富余职工，无法满足生产岗位需要时，再从社会实施招收。
第二十条 企业招用职工，应按一定的比例招收富余职工和失业人员。
第二十一条 企业应当按照有关法规规定接收退出现役的军人第一次就业。
第二十二条 企业应当按照有关法律、法规的规定，招用一定比例的残疾人就业，并为其选择适当的工种或岗位。
第二十三条 企业招用职工，对适合女性从事劳动的工种或岗位应当招用女工。企业不得以性别为由拒绝招收录用女性或提高对女性的录用标准和条件。
第二十四条 企业招用职工，对刑满释放人员、解除劳动教养人员应与其他求职人员一视同仁，不得歧视。对符合招用条件的，应允许报考，合格者应予以录用。
第二十五条 企业招用职工，被录用者必须具备的基本条件是，年满十六周岁；具有初中以上文化程度；身体条件符合招用工种或岗位要求。
严禁任何企业或个人招用未满十六周岁的童工或在校学生，严禁招用未满十八周岁的未成年工从事国家规定禁忌的工种或岗位。
第二十六条 企业招用职工，应坚持德、智、体全面考核和有所侧重的原则，根据所招专业或工种的不同需要，确定考核内容和标准。并将考核结果及录取名单报劳动就业管理机构备案后予以张榜公布。
第二十七条 企业录用职工后，应填写《招用合同制职工登记表》或《临时用工审批表》及备案名册，在３０日内持有关证件、录用材料到市、县（区）劳动就业管理机构开办的职业介绍机构办理录用手续。对符合规定的，加盖招工专用章后生效。企业凭录用手续办理劳动合同鉴证，公安、粮食、银行、社会保险部门凭录用证明材料办理有关手续。
企业应当以被录用人员的《招用合同制职工登记表》、体检表、考试考核成绩、劳动合同等资料建立职工档案。
第二十八条 企业无论采用何种用工形式，招用职工都必须依法订立书面劳动合同，确立劳动关系。
第二十九条 企业必须按有关规定为所招用职工交纳养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险等费用。
第三十条 企业招用职工，市属以上企业、三资企业职工人数在５０人以上（含５０人）的私营企业到市劳动就业管理机构办理有关手续；县（区）属企业、职工人数在５０人以下的私营企业、个体经济组织到县（区）劳动就业管理机构办理有关手续。
第三十一条 违反本规定，分别给予下列处罚：
（一）企业或广告经营单位未经劳动就业管理机构审核，发布招工简章（广告）的，由劳动行政管理部门处以５００－１０００的罚款。
（二）企业招用职工不按规定办理录用手续的，由劳动行政部门责令限期办理，并按招用人数处以每人每天１０元的罚款，对法定代表人和直接责任者处以５００－１０００元的罚款。
（三）企业向被招用人员非法收取货币或实物作抵押金的，由劳动行政部门责令限期退回，并按非法收费总金额或折价额１０－２０％处以罚款，对法定代表人和直接责任者处以１０００－５０００元罚款。
（四）未经批准擅自招用外来劳动力的单位和个人，由劳动行政部门责令限期改正，并按招用人数处以每人每天１０元的罚款。
（五）企业未经批准聘雇境外人员就业，由劳动行政部门责令其限期改正。
（六）企业招用职工不订立、鉴证劳动合同的，由劳动行政部门责令其限期改正，并处以每人１００－５００元的罚款，对用人单位的法定代表人和直接责任者处以５００－１０００元罚款。
（七）企业非法招用童工，由劳动行政部门责令清退，并按每招一人处以３０００－５０００元罚款。
企业招用未满十八周岁的未成年工从事国家禁忌的工种或岗位的，由劳动行政部门责令限期改正，并按每招一人处以１０００－３０００元罚款。
以上各项罚款使用财政部门统一印制的收据，罚款一律缴同级财政。
第三十二条 当事人对行政处罚不服的，可依法申请复议或提起行政诉讼。
第三十三条 个体经济组织招用职工参照本规定执行。
第三十四条 本规定由市劳动局负责解释。
第三十五条 本规定自一九九六年五月一日起施行。